文/图 本报记者 孙金诚

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局，统筹发展和安全两件大事，对全面提高公共安全保障能力、提高安全生产水平、完善国家应急管理体系作出全面部署，为解决长期以来应急管理工作存在的突出问题、推进应急管理体系和能力现代化提供了重大机遇。

伴随应急管理体制的改革、应急管理部门的组建，应急管理工作的系统性、整体性、协同性不断增强，“全灾种、大应急”的中国特色大国应急管理体系已基本形成。但由于全面开展应急管理体系建设的时间短、基础弱、底子薄，特别是面对新形势、新风险、新挑战，现有体系开始暴露出基层应急管理的脆弱和不足。

“基础不牢，地动山摇；基础扎实，坚如磐石。”基层的应急管理能力和水平，很大程度上决定了一个地方乃至一个国家的应急管理能力和水平。全国政协高度关注加强基层应急管理能力建设工作，将其作为2022年重点协商议题之一。5月23日，全国政协副主席、民盟中央常务副主席陈晓光率全国政协社会和法制委员会调研组，围绕“加强基层应急管理能力建设”主题，通过视频方式，同河南省政府、省政协，以及有关部门负责同志和基层代表等在线讨论交流；6月6日至9日，陈晓光又率调研组赴广东省开展专题调研，深入了解基层应急管理现状和存在问题，研究应对解决方案、提出政策建议，以期形成合力，更好适应时代特点，增强基层应急管理能力。

抓规范、聚合力

构建立体组织体系

暴雨越下越大，广州市黄埔区广垦商务大厦停车场工作人员在出入口插上防汛挡板，防止积水流入地下停车场。为了提高防御效率，确保地下停车场安全，工作人员把备用的沙袋摆放在停车场出入口，再增加一道防线……

这是日前广州市防汛抢险应急演练时的一幕。

据了解，进入汛期以来，广州市各县区和市防汛抗旱指挥部各成员单位相继进入戒备状态，制定防汛应急预案、储备应急物资、整改各类隐患、开展防汛演练、设置警示标志……以最坏的打算，做最充分的准备，全力以赴守护人民群众生命财产安全。

防灾减灾责任的层层压实，离不开广东省应急管理机制的一系列创新。

近年来，广东省把应急管理作为基层治理体系和治理能力现代化的重要内容来抓，全力推进基层应急能力建设，全省乡镇街道按照有一个健全的应急管理组织体系、有一支应急救援队伍、有一个应急指挥平台、有一个应急救援物资仓库的“四个一”标准健全基层应急管理体系。打造全省一体化融合指挥平台，实现应急指挥网络省、市、县、镇、村五级全贯通，解决了基层应急工作“最后一公里”如何做的问题。

虽然广东应急管理工作取得不少成绩，但广东省副省长孙志洋坦言，作为自然灾害最为严重的省份之一，由于各类灾害事故风险叠加带来的不稳定不确定因素明显增多，广东省应急管理工作仍存在基层应急管理能力较为薄弱、经费保障机制还不完善、社会协同机制尚不适应救援救助需求、社会力量参与渠道不够畅通等问题。

地处中原地区的河南省同样是我国自然灾害高发区之一。应急管理体制改革以来，河南省委、省政府制定“六个起来”（应急能力强起来、“1+4”应急体系建起来、“1+3”应急队伍壮起来、基层应急物资装备配起来、基层应急资金投入增起来、新时代应急人的素质提起来）目标，大力推动河南基层应急体系和能力建设，基本形成“全灾种、大应急”的应急管理体制机制。

然而，去年7月，中原大地一场特大暴雨灾害造成重大人员伤亡和财产损失，让河南省清醒地认识到基层应急管理的脆弱和不足。河南省副省长武国定表示，河南应急管理体制机制还存在着城市应急管理体制改革部署不到位、预警和联动体制不健全、指挥体系不明晰、部门间协作滞后等问题。

调研中，调研组也发现，应急管理作为一个新部门，工作整合条线较多，体制机制尚处于磨合阶段，应急管理制度化规范化水平不高，指挥调度还不能完全适应实际工作需要，改革过程中，基层应急管理形成的中空与缺位依然存在。

事故灾害发生在基层，能否第一时间响应关键在基层。调研组表示，基层应急管理体系建设需要在体制机制上进行全方位系统谋划和设计。建议尽快启动基层应急管理法规体系建设，加快推进应急管理领域法律法规制修订，加强基层应急管理制度建设，健全权威高效的制度执行机制，研究制定覆盖应急管理全过程的标准化制度。

基层是国家应急管理体系的基础和建设重点。全国政协社会和法制委员会副主任徐敬业表示，当前基层应急管理部门基本完成了机构改革、人员转隶，但仍存在设置分散、职能单一等问题。他建议，加快基层应急力量整合，持续推动应急管理工作重心下移、力量下沉，形成完善覆盖市、县（区）、乡镇（街道）、村社应急管理工作网络。根据职责分工承担各自责任，建立灾情报告、会商研判、监测预警、应急响应、现场指挥、物资征用、信息发布、舆情应对等一批工作制度，形成以应急管理、公安、卫生健康等为主、其他相关部门积极参与的协作机制。

全国政协常委、中国安全生产科学研究院院长张兴凯则建议，健全预警提醒机制、应急会商机制、抢险救灾响应机制和应急协调制度，衔接好“防”和“救”的责任链条，尤其要建立健全村（社区）“两委”统筹的应急资源管理和人员调度机制，加强自然灾害、疫情防控、生产安全事故等应急救援联动。

转思路、夯基础

让基层强起来壮起来

通过大屏幕直接看到重点企业重要场所的安全生产情况，直接锁定灾害事故现场，直接与现场视频对话，自动生成匹配应急预案，智能推送应急救援处置方案……

这是6月6日下午，调研组走进深圳市应急管理监测预警指挥中心看到的场景。

“这里可以称为‘应急指挥大脑’，数据都汇集在这个平台上，全市的风险信息、隐患信息、区域风险态势等项目尽在眼前，一旦出现异常状况，我们就可以提前预判、及时处置。”工作人员介绍道。

据了解，深圳市围绕“防、管、控、应”四个维度，开展科技信息化顶层设计，形成以应急管理“一库四平台”（应急管理大数据主题库、安全防范平台、监管执法平台、监测预警平台、联合指挥平台）为核心的智慧应急体系，打造“1+11+N”应急管理监测预警指挥体系，利用高科技、信息化手段开展风险管控、隐患排查，努力实现“过去可溯、现实可知、未来可预”。

深圳市积极探索“智慧应急”新机制新模式，有力保障基层应急管理实现“一呼百应”，而在河南省兰考县，围绕提升基层应急管理效能，正在进行一场“兰考实验”。

“设立直属于县应急管理局、驻扎在乡镇的应急救援中队，堪称县委、县政府的一个创举。”兰考县应急管理局局长段海军表示，目前，我国城区的应急救援力量配备，多数是高于乡镇的，因而大多实行“乡镇有事、城区增援”的模式。但是，与一般城区位于县域中部不同，兰考城区位于县域西部，所辖乡镇向东部依次展开，城区增援乡镇的模式，对于这个抗洪抢险、防汛救灾等任务艰巨的黄河滩区县而言，有点不切实际。于是，应急救援中队应运而生。“每个中队均配备2辆消防车和1辆应急救援车，有独立的办公场所和训练场地，应急救援防护用品、对讲机、应急处置装备、执法记录仪、移动通信设备等一应俱全。队员均为事业编制，经统一考录而来，大部分为退伍军人。”

此外，兰考县还组建了“1+11”应急管理指挥体系，要求乡镇（街道）按照有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练“六有”要求，进行应急管理标准化建设，在行政村、社区的要求“三有”（有场地设施、有工作制度、有装备物资）。

据悉，兰考县的“实验”成效受到国务院安委会高度肯定，应急管理部将其经验向全国推广。

“兰考实验”，令人期待。但基层应急管理任重道远，有些问题依然存在。

调研中，调研组了解到，部分地方基层应急减灾能力不足，缺乏可操作性强的应急预案。部分应急基础设施建设明显滞后，目前县区、乡镇一级几乎没有正规的应急避难场所和完善的应急物资保障体系，各地应急物资储备不足，储备方式主要依赖于政府行为，多数企事业单位对其重视不够。

此外，基层应急队伍专业性不强，人员素质有待提高。目前从事应急管理工作的人员多数是以前从事安全生产监管工作的人员，缺少应急救援专业理论知识和实践操作能力。一些救援队装备老旧、人员年龄偏大，导致基层应急救援“力不从心”。

基层应急管理能力建设直接关系到人民群众的幸福感和安全感。曾坐镇指挥青海玉树抗震救灾工作的全国政协社会和法制委员会副主任强卫表示，通过加大外部政策和技术支持力度，聚焦基层应急能力提升的关键要素，精准施策，是快速提升基层应急管理能力的有效路径。他建议，相关部门加大对基层防灾减灾救灾投入，强化对基层灾害应急管理的经费、技术、设备等全方面支持力度，构建规范有序的基层应急物资储备、应急保障资金投入和拨付制度；基层要结合当地灾害特征，建设必要的应急避难场所，储备相应的应急救援物资，并与辖区相关单位建立应急物资共享机制。

全国政协委员、广州市政协原副主席陈怡霓表示，应急避难场所建设管理应建立长效机制，充分利用社会资本和发动社会力量解决好应急避难场所建设和维护中的问题，兼顾好医疗专业设施建设。

完善应急物资储备体系是保障基层应急管理的重要基础，是防灾减灾、保护人民生命安全的重要举措。全国政协委员、中国安能建设集团有限公司总工程师张利荣建议，各地应急管理部门认真评估所需应急物资的种类、数量，建立基层应急物资储备清单，按需储备应急物资并与辖区相关单位建立应急物资共享机制。

全国政协委员、深圳市政协副主席吴以环十分关注基层应急管理预警机制。她建议，基层应急管理部门和其他部门共同提升预警信息共享度和融合度，进一步完善重点预警网工程建设，同时，各地要结合自身的地理位置、自然环境，全面评估可能会发生的自然灾害并制定相关预案，增强预案的科学性和可操作性。

作为政府应急救援力量的有益补充，近年来民间救援队发展迅猛，但也面临缺乏资金、保险不完善、培训方式粗放等一系列问题。全国政协委员、云南德宏傣族景颇族自治州红十字会常务副会长何庆表示，虽然民间救援队数量众多，但救援水平不一、能力参差不齐，加强民间应急救援力量和质量迫在眉睫。他建议，国家要更加重视民间救援队，加强对这一群体的整合、指挥、调度、管理等工作，完善法规体系、管理体系、保障体系和激励体系，并探索政府服务购买之路，避免出现英雄“流血又流泪”的现象。

多培训、广宣传

提升公众应急处置能力

近日，一场以应急管理为主题的“中原大讲堂”学习报告会，在河南以视频会议形式举行，省、市、县三级同步学习。

报告会上，中国应急管理学会副会长薛澜介绍了应急管理在新时期发展中的战略地位以及主观客观方面面临的实际挑战，并针对当前应急管理和应对处置工作存在的问题，结合生动翔实的案例就如何把握风险治理和应急处置的基本原则、提升应急管理能力提出了意见建议。

与会人员认为，报告具有很强的针对性、指导性、实践性，要不断增强应对自然灾害能力和公共安全保障能力，切实维护人民群众生命财产安全。

此时，远在广东清远市的市应急管理局局长黄永华正在进行日常开展安全生产检查。

“危险化学品要专库存放。”“氧气瓶、乙炔气瓶不能暴晒、倒立，两种气瓶要分库存放。”……这是他每天检查工作中挂在嘴边的话。

“有的企业不能正确认识重大生产安全事故的风险，心存侥幸，防范意识和应对准备不足，应急能力与响应机制建设不到位，事前‘不听话’、事后‘找救助’的现象经常发生。”黄永华表示，“看着一名名企业负责人少走弯路，多加固了几道安全防线，多保障了员工的安全，工作虽然辛苦，却值得付出，保一方平安才是最重要。”

加强应急管理宣教培训工作，是提高公众处理突发事件能力的需要，是增强公众公共安全意识、社会责任意识和自救、互救能力的需要，是最大程度预防和减少突发事件发生及其造成损害的需要。

但从一些突发灾难来看，目前公众的防灾意识还不是很高，没有能力提前捕捉到自然灾害突发事件的信息并作出防范，这是自然灾害突发事件造成巨大损失的重要原因之一，也从侧面体现出了公众这一主体在政府应急管理中具有重要的作用。

此外，由于极端的自然灾害具有偶发性，基层政府对工作人员的应急培训和安全知识教育重视度低，同时缺乏对于防范灾害的演习演练，使得基层政府工作人员缺少灾害防范意识的培养和应对突发事件技能的获取能力，进而导致公众应急培训缺失，极大影响了基层政府应急管理能力建设。

“基层应急管理要有人员有技能有力量。”有委员表示，当前基层应急管理不仅缺人，而且缺专业的人。只有加大业务培训力度、引进专业人才，才能逐步提高基层应急管理能力。建议突出专群结合，加强应急管理队伍建设，定期举行突发公共事件和应急救援跨部门、跨层级综合性演练，确保关键时刻拉得出、打得赢、靠得住。同时，建立面向基层应急管理人员的教育培训体系和常态化学习机制，切实提升其信息报告意识和应急处置能力。

基层应急能力建设要注重把顶层设计落在实处。落实不仅要有防范预案的制定、演练，更应注重通过向全社会的广泛宣传、教育、引导。也有委员建议，注重政府与媒体之间的联系互动，发挥媒体在应急管理中的预警、引导和监督作用。建立专家人才库，充分发挥专业人士在突发事件中的信息研判、决策咨询、事件评估等作用。

“遇到各类危及生命的突发事件后如何保护和挽救生命？最有效的办法是第一时间的自救和互救。”结合多年工作经验，全国政协委员、中国红十字会原副会长王海京建议，完善公民安全教育体系，广泛开展以学校为基地，以社区为依托的一体化防灾减灾文化宣传教育，大力普及防灾减灾、逃生避险、自救互救知识，推动建立完善社区、居民家庭的自救互救和邻里相助机制，组织开展应急演练，有效提升公众危机状态下的自救能力、互助能力和理智行为能力，最大限度防范和减轻灾害损失。