金宏源

一直以来，区域交界处的污染问题都是监管难点。因为行政区域间虽然有着明确的分界线，但是区域间的空气、水等自然资源却是流通的，边界处的企业污染由于属地管理权属不清等问题，始终不能得到有效解决。

笔者了解到，无锡与苏州交界处的某街道居民多年来深受附近企业污染困扰，大家不断进行投诉维权，却始终没有得到有效解决。居民反映：村边上一河之隔就是苏州一家从事危险固废垃圾焚烧业务的企业，该厂焚烧产生的异味非常难闻，居民生活苦不堪言，生命健康也受到严重威胁。该厂建立在苏州的最北边，常年污染无锡的空气，但是无锡执法部门却没有执法权，想执法还要找苏州协调，不仅效率低，而且基本无成效。居民常年通过12369投诉，经常是投诉量大一点，工厂就收敛一点，风声一过就照旧排放。

这一典型事例反映出区域间联合防治体系仍然存在一些问题。区域联合防治机制缺乏强制性、跨区域环境治理内驱动力不足等都是成为区域环境治理发展的拦路石。

目前，我国环保领域的执法主体还是以各行政区域为主，区域间的环境治理机制也是在不改变属地管理的情况下，开展一些运动式的联合防治行动或者以定期或者不定期举行的工作会议形式存在。作为联合防治协调依据的区域政府间框架协议、备忘录等行政协议不属于立法范畴，也就不具有国家强制力保障实施。各地地方性法规规章、各地经济社会发展水平的差异导致不同区域执法时的裁量幅度、裁量因素、裁量情形、裁量表种类等都有可能存在不同。而且有些区域间经济发展水平、资源分布、产业结构差异较大，在环境标准、环境监测、资源共享上也很难达成共识。上述种种差异和不同，都很容易在联合治理时造成冲突，影响区域间环境治理的整体成效。但由于区域联合防治机制缺乏强制性，对于此类冲突的解决很难触及根本。

另外，一直以来，区域交界处的环境污染问题迟迟得不到解决主要还是因为“上游缺乏动力，下游又没有权力”。以上述的苏州危废垃圾焚烧企业为例，由于焚烧厂属于苏州市行政区域管辖范围，无锡的环保部门没有管辖权力，唯一能做的就是找苏州市环保部门进行协调，心有余而力不足。但是有管辖权力的苏州却几乎不受污染影响，所以缺乏动力去整治该厂。这种情况下，想要解决问题，必须依靠上级政府的权威来使两者达成短暂共识。但是这种自上而下的解决方式，固然可以通过上级政府为区域之间搭建一个联合治理的平台，不过环境治理内驱动力的缺失，也会使这一平台很难发挥出主观能动性，难以达成长久有效的治理。

对此，笔者建议：

一是从立法层面建立更为稳固的区域联合防治机制。建议区域内各级政府联合设立区域环境立法委员会，在一定区域内通过共同立法来达成整个区域的立法一致性。当然也要做好立法与行政协议之间的分工安排，区域政府间的行政协议虽然缺乏强制性，却也更具灵活性，对于一些突发性、普遍性不强的问题来说，解决效率会更高。因此，可以依据立法与协议各自的特点，划分两者的关注内容，从而保证协同立法更加体系化、高效化。

二是建立健全区域环境治理责任共担机制。建立区域环境治理责任共担机制，明确一定区域内的各地政府对于整个区域的环境都负有共同责任，可以将地方参与整个区域环境治理的举措和成效作为考核地方政府的内容之一，这样处于上游的地方就不能因为污染的不是自身的管辖区域而敷衍了事。尤其是对于边界处的环境污染问题，应将边界处的污染指数纳入评估区域环境治理成效的重要指标中去，重新分摊责任，平衡各地责权。

三是建立跨区域生态补偿机制。很多地方将污染企业设在区域交界处，很大程度上就是为了在不牺牲本地生态环境的同时获得更大的经济效益。建议打破现有的行政壁垒与制度障碍，充分协调地区之间的利益之争，建立跨区域生态补偿机制，通过横向财政转移支付，将资金从制造污染的地区向牺牲生态环境的地区进行转移，以实现生态环境保护与发展权益的平衡。同时也通过这种方式催生地方参与区域联合治理的内驱动力，达成区域环境治理的高效统一。

（作者单位：民建江苏省无锡市委会）