本报记者　徐艳红

3月2日晚7点左右，全国政协委员、安徽省律师协会副会长周世虹将写好的11件提案又认真检查一遍后，从网上提交了。其中，《改革铁路运行定价机制 推动铁路运营管理市场化》的提案，既有宏观问题，又涉及退票款的法律依据和铁路运输合同的合法性问题，因铁路运输价格与国民经济发展和人民生活关系重大，关系到人民群众切身利益，他认为这件提案最有意义。

高铁票价及退改签费用的关注度阅读量达1.8亿次

今年这个提案是周世虹在2020年全国两会时提交的《关于科学合理确定高铁票价及退改签费用的建议》的延续。在去年的提案里，周世虹写道，“铁路运输属于国家公共事务，铁路客运定价涉及老百姓的切身利益和相关企业的经营成本，有必要建立公开、透明的决策机制，以科学、合理的方式确定价格”。

作为律师，周世虹需经常乘坐高铁出差，临时有事无法成行的事不在少数。有一次，他临时有急事，需退掉合肥至北京的车票，1400元的商务座退票费高达280元。作为资深大律师，周世虹关注的不是几百元钱，而是20%的退票费率是怎么来的？是否有法律依据？这个疑问早已有之，挥之不去。

比如，开车前15天内与开车时间不足24小时退票的，按票价5%~20%呈阶梯收取退票费。春运期间，退掉的票基本可以迅速售出，但这时的退票和改签费却一律按开车时间不足24小时标准，即票价的20%核收。又是为什么？

周世虹还发现，相同距离，不同地区，票价不同；相同距离，速度不同，票价又相同。如郑州到北京，G89只需2个半小时，G507耗时3个半小时，相差一个小时票价却均为309元。还有，无座票价与二等座票价相同，这些现象都引起了周世虹的关注，他想知道，铁路客运的定价依据究竟是什么？

去年全国两会期间，人民日报微博转发了周世虹提案中的一些观点后，居当天微博热搜第二位，阅读量达1.8亿次，讨论超1万人次。

高铁票价提案被列入73件重点提案之一

去年6月下旬，周世虹收到了全国政协办公厅的通知，他的关于高铁票价的提案与对外友好界的《关于进一步优化高铁服务质量的提案》合并在一起，经全国政协主席会议研究确定，该提案被列为73件重点提案之一，由外事委员会督办。

同年9月28日，全国政协外事委员会召开“‘进一步优化高铁服务质量’重点提案办理协商会”，对外友好界部分委员、相关提案者以及提案承办单位国铁集团、国家铁路局相关负责同志面对面协商交流，周世虹以远程方式参加了此次协商会。

说实话，周世虹对此次协商办理情况并不满意，但他也认可铁路方面确实有了改进。高铁票价方面，相同距离不同速度的票价问题已在部分区间进行试点，如上海至北京，耗时从4个半小时至6个小时不等，原来统一的价格如今二等座票价则从498元至604元不等。同时试点的，还有车厢静音问题。

高铁票价欠缺法定“竞争领域”这个条件

铁路定价方面有改进是事实，但问题多多也是回避不了的。周世虹又做了大量研究，今年全国两会继续重点关注此事，希望能有所推进。

铁路法第25条规定，“铁路的旅客票价率和货物、行李的运价率实行政府指导价或者政府定价，竞争性领域实行市场调节价。铁路旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准，以及铁路包裹运价率由铁路运输企业自主制定。”也就是说，铁路运价实行三种定价模式：政府定价、市场调节价和企业自主定价。即高铁动车组以外的普通列车实行政府定价，高铁动车组实行市场调节价，运输杂费由铁路运输企业自主定价。

令周世虹不解的是，高铁动车组票价实行市场调节价是欠缺法定条件的。因为铁路法明确规定实行市场调节价的前提条件是“竞争性领域”，而高铁跟谁竞争呢？众所周知，我国铁路实行高度集中、统一指挥的运输体制，目前中国铁路总公司（以下简称国铁）的运营管理运力占98%以上，地方铁路和非控股合资铁路运力占比不到2%，根本没有竞争可言。能源行业还有“三桶油”在竞争；航空公司还有国航、东航、南航等多家公司；电信行业有中国移动、中国联通、中国电信之争，可铁路呢？既没有竞争，如何能实行市场调节价？

再看看所谓政府定价的普通列车。一家独大的国铁可自行调控普通列车和高铁动车组运力的投放比例，实际上，高铁动车组在铁路旅客运输中的比例达70%以上，并呈不断增长趋势。如北京至济南，高铁及动车组列车每天超过100趟，而普通列车仅4趟，且3趟均为次日到达。北京至徐州，高铁41趟，普通列车仅有10趟。周世虹很是忧虑，政府定价的普通旅客列车将来可能会逐渐萎缩，甚至消失，普通百姓的可选择余地将越来越小，这样的运力安排怎么可能形成公平的市场价格机制呢？

退票费率为票价的5%~20%的法律依据何在？

再说说退票费。

根据原铁道部1997年制定的《铁路客运运价规则》，退票费是运输杂费，是铁路运输企业向旅客、托运人提供辅助作业、劳务及物耗所收取的费用，要按成本定价。之后，相关部门并没有对退票费的性质作重新界定。2015年铁路法将运输杂费定价权由国家铁路主管部门变更为铁路运输企业，问题的关键是，以前国家定价时，因涉及国计民生，应该举行公开听证会，听取社会各方意见，实际上并没有履行法定程序；改为企业定价后，变更后的定价项目和标准却又没有改变，仍按照2013年起实行的5%~20%的标准在执行。

去年重点提案办理协商会召开之前，国铁相关人员跟周世虹有过电话沟通，周世虹问退票费率为何不是16%、18%，为什么是20%？他们自然答不上来。当然，周世虹也清楚，这个计算方法确实非常复杂，但总要有个科学合理的计算方法和解决之道吧，不能是一笔糊涂账。

再者，铁路旅客运输合同也欠缺合同法的法治精神。周世虹发现，合同内容中权利义务不对称、霸王条款、承运人违约赔偿责任缺失，合同的生效、履行、解除、违约责任等约定存在较大争议，司法实践中面临着理解、处理和认定上的困难。

从合同法角度看，旅客购买火车票，即与铁路运输企业建立了运输合同。双方订立、履行、解除运输合同的法律关系应按照合同法规定调整，旅客退票属于单方要求解除运输合同。这时就存在一个问题，退票费到底是违约金还是损失赔偿？

退票的后果无非两种：车票被卖掉，铁路部门没有损失；车票没有卖掉，有损失。损失若为违约金的话应该事先在合同中明确违约金的比例，过高的违约金当事人可请求降低。不是违约金就是损失赔偿，但这就需要铁路部门拿出损失多少的证据来，这也很难。如果说退票费是人工手续费吧，其成本根本不会有那么高。这也是大家对退票费5%~20%的费率反应强烈的原因所在。

其实，关于退票费，早在2003年，原国家计委就出台了《规范旅客运输退票费意见》，明确要求，“由于自然因素等不可抗力或运输企业自身生产组织原因发生的退票，不应收取退票费。各运输企业要在最高不超过20%的前提下，按退票发生的不同时段，合理设置差别退票费率。旅客提前要求退票，而运输企业能够再次发售的退票，原则上不应收取退票费。”

2008年07月3日，董正伟律师收到了国家发改委的回函，作为对董正伟发出的《请求保护公民人身和财产权益的建议申请书》的回应，发改委表示已向有关部门发出完善退票费政策的建议。发改委回复的函中给出的建议基本上是延续了2003年原国家计委的意见。

周世虹还发现，合同法讲的是权利义务对等，老百姓退票铁路部门认为有损失，要收退票费，而火车晚点了、取消了，铁路部门对旅客是否赔偿了呢？

总之，铁路运输价格存在制度性缺陷，退票费名为企业自主定价，实质仍是政府定价；政府定价，又不履行成本调查、听证和听取消费者意见等法定程序；高铁及动车名为市场调节价，但根本没有市场竞争。周世虹很是困惑。

建议铁路运价统一实行政府定价

鉴于铁路运输价格具有公共服务性，是重要的公用事业价格，关系国计民生，同时，由于铁路建设和运营均由国铁一家实施，缺乏充分的市场竞争，周世虹在今年的提案中建议，“铁路运价统一实行政府定价，取消市场调节价和企业自主定价。由国务院价格主管部门或者国家铁路局对铁路运输企业成本进行调查，依法召开听证会，广泛征求消费者意见，确保铁路运价定价科学合理、公平公正、公开透明。”

如果铁路建设和运营管理能够分开，铁路运营管理能够存在多个市场主体，真正进行充分竞争的情况下，则可以实行市场调节价或企业自主定价，由价格主管部门对企业定价进行监督监测。周世虹还建议，修正铁路客运合同条款，全面贯彻平等、公平、诚实信用等合同法原则。这也是国家治理能力和治理体系现代化的具体表现，不能简单地拍脑袋就定下来跟百姓利益息息相关的这件大事！