本报记者 崔吕萍

当前，一个不容忽视的问题是，在严格的耕地保护制度下，我国耕地数量仍在减少。《第三次全国国土调查主要数据公报》（业界称之为“三调”）显示，我国共有耕地19.17亿亩，不断逼近18亿亩耕地红线。相比此前的“二调”，10年间耕地减少了1.13亿亩。对此，全国政协委员，民革湖南省委会副主委、湖南省司法厅副厅长傅莉娟认为，在占补平衡落实到位、违法建设占用耕地坚决查处的高压态势下，耕地减少的主要原因是“非粮化”。具体表现在，10年间耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

傅莉娟认为原因是多方面的：比如对于永久基本农田以外的一般耕地，土地管理法只是提出禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，对于利用一般耕地发展林果业导致耕地“非粮化”，也没有明文约束。而农村土地承包法规定，承包方需维持土地的农业用途，但有权自主组织生产经营。在不改变土地农业用途的前提下，承包农户在所承包土地上进行任何农业生产，都是合法的。因此，基层在处理“非粮化”行为时缺乏法律依据，处理措施乏力。

再比如部门职责有待进一步厘清。“目前，国家层面尚未明确耕地‘非农化’‘非粮化’的定义，相关部门的管理职责也有待进一步明确。与此同时，耕地种植粮食经济效益较低，耕地承包经营权人利用耕地种植经济作物的愿望较为强烈。过去一段时间，国家政策支持农业结构调整，增加农民收入。同时，工商资本下乡流转耕地后，大规模改变耕地种植属性也导致了耕地的‘非粮化’，这一情况也导致了耕地大量流向林地、园地。”傅莉娟这样说。

“更为重要的一点，是耕地进出平衡未落实到位。当前，各级政府更多地强调耕地占补平衡，注重对建设占用耕地进行补充。但对于耕地因‘非粮化’流向园地、林地导致的耕地减少现象，很少通过将同等数量的园地和林地整治为耕地等方式实现耕地进出平衡，导致耕地流出多、流入少甚至是没有。”傅莉娟认为，要解决耕地“非粮化”的问题，就需要精准抓手。

除了加强立法、明确部门监管责任以防止耕地“非粮化”外，傅莉娟特别建议，要严格落实耕地进出平衡。国家层面应出台耕地进出平衡的具体操作细则，明确“出”需要符合国土空间规划，报经县级自然资源主管部门备案，并承担从其他农用地恢复为同等数量耕地的义务；“进”应符合耕地认定标准，并经验收确认，上图入库。地方政府应做好耕地保护利用规划，严控耕地流出，加强进出平衡管理，对本行政区域因“非粮化”问题流出的耕地，要补充同等数量和质量的耕地，确保耕地总量不减少。

“此外，我还建议运用好经济激励手段。对于耕地保护任务重且工作成效突出的地区，中央应加大财政补贴和转移支付力度，实现工业反哺农业。奖补和转移资金要更多地落实到耕地保护的直接责任主体农民身上，更好地激发农民保护耕地的积极性。”傅莉娟表示。