苏光华

农村宅基地执法监管事关耕地保护。目前，农村宅基地执法监管体系存在执法界限不清、部分地区没有合理规划宅基地等实际问题，农村宅基地执法监管体系亟待理顺。

一是职能边界未厘清。由于土地管理法第78条对宅基地的认定和违法查处范围没有进一步细化明确，导致基层在执行的过程中出现职能边界不清等实际问题。在宅基地的认定上，农业农村部门认为宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等；自然资源部门则认为宅基地应从主体、性质、用途三方面去判定，对应村民、集体土地、住宅三个关键要素。在违法查处范围上，农业农村部门认为非宅基地类违法行为不是农业农村部门查处范围；自然资源部门则认为只要农村村民在集体土地上违法建住宅的，不管是建设用地还是基本农田等农用地上，一律由农业农村部门查处。

二是遏制新增成效不佳。一方面，土地管理法第78条未赋予农业农村部门恢复土地原貌行政处罚权，仅能作出“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的行政处罚，对于乱占农用地（特别是耕地和基本农田）违法建房行为，不能责成当事人恢复耕地原貌，不利于土地保护。另一方面，农业农村部门没有行政强制权，只能根据土地管理法、《农业行政处罚程序规定》开展宅基地执法，对农村宅基地违法案件按照农业行政处罚程序处理，时效长、效果差、震慑力不强，不能在违法行为初期拆除当事人违法修建的房屋，依法按程序查处对遏制新增效果不佳。

三是土地利用规划待开展。部分地区没有规划农村建设用地，有些村级集体经济组织内甚至全是基本农田，这些地区农村村民不能在本村集体经济组织内选择到宅基地，不能保障他们住有所居，直接导致部分村民为了住有所居而非法占基本农田建住宅案件发生。

四是存量案件查处难度大。多数农村宅基地存量案件违法行为都发生在两年以前，根据行政处罚法第29条违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定，农业农村部门不能依法查处这些存量案件。

为此，笔者建议：

一是在职能职责上。建议土地管理法实施条例在修订过程中，明确非法占地建住宅所占土地的性质；明确农业农村部门对农村宅基地违法案件的查处区域范围；赋予农业农村部门恢复土地原貌的行政处罚权；由自然资源主管部门在非法占地（或非法转让土地）违法行为发生初期可依据第74条、第77条进行前置违法行为查处。

二是在执法权限上。按照中央深化行政执法体制改革精神和有关文件要求，探索按照法定程序和要求逐步将农村宅基地执法权赋予乡镇人民政府实施（广东、甘肃、江西已下放到乡镇、街道实施），由乡镇街道综合执法机构负责执法监管，县级农业农村执法部门负责开展业务指导和查处跨区域、典型性违法案件。乡镇、街道执法机构还可以按照城乡规划法65条从快查处，有效遏制乱占耕地建房新增案件。

三是在空间规划上。对于未开展农村宅基地规划布局的区域，必须统筹安排农村宅基地用地规模（指标）和布局，满足合理的宅基地需求，保障农村村民住有所居，引导农村村民合法修建住宅，以利于农村宅基地的管理。

四是在监管成效上。鉴于农业农村部门开展农村宅基地执法程序复杂、历时长等缺点，建议地方依据土地管理法，研究制定或修改配套的地方性办法和规定，多部门联合协作，探索农村宅基地执法快速查处机制，有效遏制新增，保护耕地。

（作者系重庆市政协委员、民盟重庆市委会青年委员会委员，重庆市彭水县农业农村委主任）