答好“钱从哪里来、花到哪里去、花得怎么样”的新考卷

———大力提质增效的积极财政政策更加积极有为

本报特邀评论员 张连起

2020-05-23期13版

■编者按:

5月22日9时,第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕,听取国务院总理李克强作政府工作报告,审查计划报告和预算报告。报告指出,“今年赤字率拟按3.6%以上安排,财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债。”“今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元”“今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度,新增减税降费约5000亿元。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元”……这些数字,大多数老百姓可能弄不明白跟自己有什么关系。其实,这些涉及政府“钱从哪里来、花到哪里去、花得怎么样”的大事儿,跟每个人都息息相关。今天,我们就请本报特邀评论员、全国政协常委、财政部会计标准战略委员会委员、中国税务学会副会长张连起,结合今年的政府工作报告中的相关内容,和大家一起打打算盘,理理账本。

■核心观点:

2020年积极的财政政策更加积极有为,大力提质增效。既要扩大国内需求,又要聚焦结构调整;既要减税降费,又要聚焦有效投资;既要压减一般支出,又要聚焦重点领域。

加力做好“加减乘除四则运算”:“加法”,以“更加积极”为取向,“三支利箭”力度空前。“减法”,严控一般性支出,坚持政府过紧日子,换取市场主体和老百姓过好日子;“乘法”,以“提质增效”为发力点,激发市场主体活力,惠民利企;“除法”,防范化解政府债务风险隐患,严防国内风险与外部输入性风险叠加共振,用锐意改革的“硬核”力量,破除财税高质量发展的“堵点”“痛点”。

非常时期非常之策。秉承艰苦奋斗、厉行勤俭节约,切实答好“钱从哪里来、花到哪里去、花得怎么样”的新考卷,为统筹常态化疫情防控与经济社会发展工作贡献“财政力量”!

政府工作报告:“今年赤字率拟按3.6%以上安排,财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债。”“今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元。”

解读:“三支利箭”射出,推出8.5万亿元财政政策大包。

积极的财政政策更加积极有为,是加大宏观政策对冲力度的必然选择。

“积极的财政政策要更加积极有为!”习近平总书记这一重要论断,是党中央科学把握新冠肺炎疫情对经济造成的冲击、统筹经济社会发展全局作出的重大决策部署,为今年的财政政策指明了施策方向,提供了根本遵循。2020年积极的财政政策要更加积极有为,大力提质增效,加大逆周期调节力度,扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,紧扣决胜脱贫攻坚、决胜全面小康目标任务,在“两个一百年”历史目标的交汇点上,更好发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用。

4月17日中共中央政治局会议强调:“要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响,积极的财政政策要更加积极有为,提高赤字率,发行抗疫特别国债,增加地方政府专项债券,提高资金使用效率,真正发挥稳定经济的关键作用。”

2020年积极的财政政策要更加积极有为:一方面,要体现更加积极取向,强化逆周期调节,加大财政政策对冲力度,稳住经济基本盘,兜牢基本民生底线;另一方面,要大力提质增效,该减的税减下去,该降的费降到底,该压的支出压到底,把钱用在刀刃上,提高资金使用效率,最大限度下沉财力。

发出提高赤字率、发行抗疫特别国债、大幅增加地方专项债规模是“三支利箭”。根据今年政府工作报告,赤字率安排从2.8%提高到3.6%,赤字额为3.76万亿元,再加上发行抗疫特别国债1万亿元,地方政府专项债券3.75万元,“三支利箭”总计约8.5万亿元。这意味着我国推出一个8.5万亿元的财政政策大包,表明政府加大财政政策力度,明确释放积极信号。

对于扩大内需和重启经济,结构性的财政政策比总量性的货币政策效果更明显。从全球历次危机的经验教训看,正确的危机应对措施是先通过货币政策放松缓解流动性危机,再通过财政政策扩大需求走出衰退。货币政策对缓解短期流动性危机效果明显,但对于刺激需求就像“推绳子”,效果有限;而财政政策对于扩大有效需求就像“拉绳子”,效果更为明显。“大萧条”时期,“罗斯福新政”先放弃金本位、发挥中央银行的最后贷款人角色,缓解流动性危机,然后通过“复兴计划”扩大财政支出,成功推动经济复苏。

政府工作报告:“我们没有提出全年经济增速具体目标,主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大,我国发展面临一些难以预料的影响因素。这样做,有利于引导各方面集中精力抓好‘六稳’‘六保’。”

解读:目标定高了,不利于应对巨大不确定性;定低了,不利于鼓信心。不定GDP具体指标,不意味着放松要求,而是要走出用改革开放办法,稳就业、保民生、促消费的良性循环新路子。

积极的财政政策更加积极有为,是落实“六保”任务的重要举措。

新冠肺炎疫情是全球历史上罕见的重大公共卫生事件。尽管我国疫情控制取得战略性成果,但国际疫情仍在扩散蔓延,世界经济下行风险加剧,导致我国外部风险不断加大,企业生产经营困难。今年一季度我国国内生产总值同比下降6.8%,主要宏观经济指标都出现了明显下滑,经济运行面临阶段性重大挑战。

世界经济衰退已难以避免,波及广度、衰退深度取决于疫情蔓延程度和应对有效程度。我国外贸依存度仍超过30%,世界经济下行可能通过外贸外资、供应链、资金链等渠道对我国经济和金融市场产生影响。

从国内看,疫情对正常生产生活秩序造成影响,投资、消费需求快速回落,工业运行受到冲击,服务业特别是生活性服务业受疫情冲击最大。重点群体就业压力有所上升,居民增收难度加大。

就业优先和脱贫攻坚将成为全年经济工作的重中之重。经济下行直接体现在居民就业压力上。4月城镇调查失业率6.0%,处于历史高位;1-4月城镇新增就业人数354万,累计同比下降22.9%;2020年应届高校毕业生874万,大量农民工隐性失业,就业市场供需缺口巨大。4月17日中共中央政治局会议在强调加大“六稳”工作力度的同时,首次提出“六保”,保居民就业和稳就业成为“六保”和“六稳”的共同首要任务。李克强总理在国务院常务会议上说:“只要今年就业稳住了,经济增速高一点低一点都没什么了不起的。”2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年,2019年12月中央经济工作会议将脱贫攻坚列为三大攻坚战之首进行部署,要求2020年“确保脱贫攻坚任务如期全面完成,集中兵力打好深度贫困歼灭战”。5月15日中共中央政治局会议再次强调,就业优先政策要全面强化,着力稳企业保就业,确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务,全面建成小康社会。

在常态化疫情防控的前提下,如何看待今年没有提出全年经济增速具体目标?

目标定高了,不利于应对巨大不确定性;定低了,不利于鼓信心。不定GDP具体指标,不意味着放松要求,而是要走出用改革开放办法,稳就业、保民生、促消费的良性循环新路子。

应该说,中国经济增速的下降,并不意味着中国经济成色的“褪色”,也不意味着中国经济蕴含的潜力、韧性、空间发生重大变化:一是不能把今年的经济增长情况与常规年份简单比较,要以平常心看待。二是要把今年和明年的预期指标平均起来看,经济增速应在5%以上。今年经济活动因停摆而受到的压抑,明年会释放出来。三是要与国际平均增长率或主要经济体相对增长率(一些主要经济体预计为负增长)比较,即使我们的正增长低一些,也是合理可接受的。四是以保就业、保民生为主要发力方向,不搞留下后遗症的“大水漫灌”。就业稳住了,民生兜底了,经济增速高一点低一点没什么大不了。

做好“六稳”工作,落实“六保”任务,“稳”是基础,“保”是底线。越是不确定性增加,“保”的意义就更大。“六保”针对的都是当前突出矛盾和风险隐患,是直面和克服困难挑战的底线思维。“六保”是“六稳”工作的着力点和支撑,保住了就业、基本民生和市场主体,就有收入,就会拉动消费、扩大市场需求。守住“保”这一底线,就稳住经济基本盘,为全面建成小康社会夯实基础。在这方面,积极的财政政策,发力正当时!

保居民就业。就业是民生之本。统筹用好就业补助资金、职业技能提升行动资金和失业保险基金,调整和加快使用工业企业结构调整专项奖补资金,支持企业稳定现有就业岗位。突出支持做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点人群就业工作,多渠道促进就业创业。加强失业人员基本生活保障和再就业服务,扩大失业保险保障范围。

保基本民生。做好普惠性、基础性、兜底性民生建设。进一步加大财政扶贫投入力度,重点向“三区三州”等深度贫困地区和受疫情影响较重的地区倾斜。扎实推进贫困县涉农资金整合试点、产业扶贫、就业扶贫等政策。加快建立健全防止返贫机制。巩固完善基本医保住院费用异地就医直接结算机制,稳步提高医疗保险基金统筹层次,继续支持深化公立医院综合改革,加强公共卫生体系建设,推动建设平战结合的重大疫情防控救治体系和应急物资保障体系。稳步提高养老保障水平。加快推进全国统筹,加大企业职工基本养老保险基金中央调剂力度,继续划转部分国有资本充实社保基金,确保退休人员基本养老金按时足额发放。大力发展社区养老服务项目。全力做好困难群众基本生活保障工作。支持各地做好低保、特困人员救助供养、临时救助等工作。将符合条件的未参加失业保险失业人员按规定纳入低保等救助保障范围。

保市场主体。重点支持中小微企业和受疫情冲击较大的产业纾困和发展。常言道,留得青山在,不愁没柴烧。中小企业解决了绝大部分就业。稳住了中小企业,对稳定就业至关重要。现在中小企业尤其是小微企业面临活下去的困难,要不折不扣落实落细各项减税降费政策措施。

保粮食能源安全。定向支持做好粮油、蔬菜、猪肉等重要农产品稳产保供,稳步推进煤炭、石油、天然气和电力产供储销体系建设,确保粮食能源安全。

保产业链供应链稳定。支持创新发展和产业升级,稳定外贸外资基本盘,保障产业链供应链稳定。发挥好财税政策的结构性调控优势,打通产业链供应链上的“堵点”,补上“断点”。

保基层运转。中央财政统筹新增赤字、以前年度结转资金、压减本级支出腾出的财力等渠道,切实加大对地方的财力支持力度。积极创新财政资金分配方式,确保资金直达市县基层,直达民生领域。

政府工作报告:“今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度,新增减税降费约5000亿元。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。”

解读:减税降费在2019年创下2.3万亿元的历史新高后,再次刷新纪录。

积极的财政政策更加积极有为,是进一步巩固扩大减税降费成效的有力支撑。

据测算,减税降费政策拉动2019年当年GDP增长0.8个百分点,拉动固定资产投资增长0.5个百分点,拉动社会消费品零售总额增长1.1个百分点,为保持经济总体平稳、稳中向好的发展态势发挥了重要作用,对推动经济高质量发展的深层效果正在逐步显现。

近年来,我国出台的减税降费措施是制度性、持续性的,比如增值税改革、企业所得税改革等,叠加累积效应很大,企业减负会越来越明显。在此基础上,新政策的出台将给企业带来更多减税红利。

疫情发生以来,多批减税降费政策相继出台,呈现“四个聚焦”:聚焦支持疫情防控工作、聚焦减轻企业社保费负担、聚焦支持小微企业和个体工商户发展、聚焦稳外贸扩内需。2020年减税降费预计达到2.5万亿元。可以说,减税降费在2019年创下2.36万亿元的历史新高后,再次刷新纪录。

我国进一步出台有温度、有力度、阶段性的助企纾困政策,加快推动各类企业复工复产达产和经济社会恢复正常运行。通过制度性安排和阶段性政策并举,重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度,适当延长前期出台的部分阶段性减税降费政策的执行期限。减免国有房产租金,鼓励各类业主减免或缓收房租。政府性融资担保行业减半收费,将综合融资担保费率降至1%以下。

一系列政策措施优惠力度大、受益范围广,有力支持疫情防控和复工复产,帮助各类企业

特别是中小微企业渡过难关。

政府工作报告:“今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元,提高专项债券可用作项目资本金的比例,中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的‘两新一重’建设。”

解读:要做到花钱要问效,有效多安排、低效多压减、无效必追责。

积极的财政政策更加积极有为,是防范化解地方政府隐债务风险的逻辑结果。

2020年新增专项债务限额分配应体现正向激励原则,财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。坚持“资金跟项目走”原则,对重点项目多、风险水平低、有效拉动投资作用大的地区给予倾斜。

新增专项债券重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资。

同时,结合疫情防控和投资需求变化等适当优化投向,将国家重大战略项目单独列出;增加城镇老旧小区改造领域,支持符合条件的城镇老旧小区内的建筑和配套设施改造项目;允许地方投向有一定收益的应急医疗救治设施、公共卫生设施、职业教育设施、城市供热供气等市政设施。

新增专项债券资金不得用于经常性支出,严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等,严禁用于置换债务以及商业化运作的产业项目、企业补贴等。

目前,我国地方政府债务风险总体可控,但局部地区风险隐患不容忽视,需要进一步采取措施规范管理。下一步,应严格执行预算法和国务院有关文件规定,开前门要更大,堵后门要更严,疏堵结合,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。一是开好合法合规举债“前门”,适应不同地区经济社会发展需要,合理确定分地区地方政府债务限额,适当增加专项债券规模,支持有一定收益的公益性项目建设。二是完善专项债券管理,做好专项债券发行使用及配套融资工作,支持地方发挥专项债券资金效益,引导地方精准聚焦党中央、国务院明确的使用方向和重点领域,督促地方尽早形成实物工作量,形成对经济的有效拉动。三是坚决堵住违法违规举债“后门”,严禁地方政府以各种名义违法违规或变相举债。采取综合性措施,支持地方稳妥化解隐性债务存量。四是强化监督问责,对地方政府、金融机构违法违规融资行为,发现一起、查处一起、问责一起,做到终身问责,倒查责任。五是持续推进信息公开,督促地方稳步推进地方政府债务“阳光化”,更好发挥社会公众对地方政府举债融资的监督作用。六是推进地方政府债券市场建设。一言以蔽之,做到花钱要问效,有效多安排、低效多压减、无效必追责。