见证检察机关提起公益诉讼入法历程

口述/汤维建 整理/本报记者 徐艳红

2020-01-14期07版

2017年一部非常火的电视剧《人民的名义》相信不少人都看过,该剧讲述了当代检察官查办贪腐案件、维护公平正义的故事,据说收视率突破8%,刷新了近10年省级卫视收视的最高纪录。这部电视剧让大家近距离了解了检察院的工作。我提个问题:检察院除了抓贪官、办刑事案子外,还有哪些职能?公益诉讼案件如果无人或无组织提起诉讼的话,可以由哪个机关提起?

我国法律原来没有赋予检察机关提起公益诉讼的职能

1997年5月,河南省方城县检察院接到群众举报,称该县独树镇工商所将价值6万余元的门面房以2万元卖给了私人。县检察院调查后发现,交易有正规合同,且没有工作人员职务犯罪的线索,但能确认该工商所确实低价转让了国有资产,怎么办?当时的困境是:我国法律没有赋予检察机关提起公益诉讼的职能,那时的检察院只能叫刑事检察院。如何介入民事案件,如何挽回国家损失,成为摆在检察机关面前的一个难题。

方城县检察院最终依据宪法,以原告身份向法院提起民事诉讼。当年12月3日,法院对这起全国首例由检察机关提起的公益诉讼案进行了判决,检察机关胜诉。

这个案件开了我国检察机关提起公益诉讼的先河,不过,那时候不叫公益诉讼,检察院只是以民事诉讼的原告出现,是对维护社会公共利益的一次有益尝试。此举引起了法律界专家学者的关注。

我的研究领域是民事诉讼,也就是民事私益诉讼,当时公益诉讼还没有进到制度建设层面,方城的案子让我的目光转向了公益诉讼。

2008年前后,我国正大力提倡和鼓励国有企业改制,以革去大锅饭的一些弊端,让企业真正进入市场中自由竞争、自由发展,但这期间也出现了一些浑水摸鱼、导致国有资产流失的情况。同时实践中也出现一些侵犯消费者利益等案件。这种情况下,我认为,检察院承担起维护公共利益和保护弱者的重任已刻不容缓。

作为民革党员,2008年我撰写并提交了《关于建立我国检察机关提起公益诉讼制度》的提案,民革中央收到提案后高度重视,作为党派提案于2009年3月两会上提交,该提案产生了广泛影响。当年,我还因此荣获了民革中央颁发的优秀提案素材奖。

那几年,我持续关注跟百姓利益相关的事件,且愈发坚信了检察机关提起公益诉讼的重要性和正确性。比如,食品安全问题陆续爆出“三鹿奶粉”、苏丹红、瘦肉精等事件;环境污染事件也接连发生湖南浏阳镉污染、福建紫金矿业溃坝、大连新港原油泄漏等事件,这些都对百姓生活造成很大危害,肇事企业必须承担责任。但维护公共利益的事情谁来提起诉讼?以公民个人之力对抗实力强大的企业,显然力所不逮。环保组织、消协等民间组织显然能力也达不到,只有检察机关有专业、有能力,也有责任担起这个重任,可提起公益诉讼且能要求企业整改及赔偿。

检察机关提起公益诉讼在曲折中前行

然而,检察机关提起公益诉讼在学术界和实务界一直有争论,并非一开始就有共识。

反对的观点主要有三个:一是检察院的性质比较特别。在有些人看来,检察院的职能只能在刑事领域,不应该进入民事诉讼领域干涉私权。那时,国家正提倡市场经济,市场经济是私权自治,检察院作为公权力充当民事原告介入市场,与市场经济相违背。

二是检察院介入民事诉讼会破坏民法理论中的当事人平等原则。民诉法理论中有“等腰三角形”原理,即法官居中裁判,是底边,原告与被告是两条等边。检察院有执法权、盘问调查权,甚至有采取强制措施的权力,如果充当民事诉讼中的原告,会对另一方当事人形成地位上的不平等。

三是检察院没有这方面人才。隔行如隔山,检察院的专长是充当刑事案件的公诉人,民事诉讼的技术性很强,检察机关提起民事公益诉讼缺乏人才支撑。

这些理由初听确有一定道理,但其实经不起推敲。检察院以往的职能是有些单一:最高人民检察院直到2002年才设民(事)行(政)厅,开始介入民事和行政诉讼,但依然有些边缘化。在我看来,检察机关作为法律监督者,是站在客观立场上提起诉讼的,是为了矫正不平衡而不是打破平衡,而且,正因为有不平等,才需要检察院的介入;同时,检察机关也是公共利益的天然代表,由它来提起公益诉讼再适合不过了。目前,检察机关提出了“四大检察”的命题,民事检察、行政检察、公益诉讼检察与刑事检察开始齐头并进,人才短板问题得到了一定的弥补。事实上,公益诉讼具有特殊性,不能用民事诉讼的框框去套公益诉讼。公益诉讼应当是与刑事、民事、行政并列的第四种诉讼,这也与现在检察院的四大职能相一致、相吻合。

此后,我发表了一些关于检察机关提起公益诉讼方面的文章。如2009年发表了《检察机关提起民事公益诉讼势在必行》、2010年发表了《论检察机关提起民事公益诉讼》等文章,通过这些文章,我探讨了检察机关提起公益诉讼的必要性、比较法上的借鉴、检察公益诉讼的实现形式等问题,并提出了修改民事诉讼法、制定公益诉讼法、明确公益诉讼案件范围等具体的立法建议。

2013年12月31日,在即将结束我在最高检民行厅挂职前夕,我应邀在最高检的网络讲坛上向全国民行系统干警讲授了《检察机关提起公益诉讼的若干理论和实践问题》一课,反映良好。

检察机关提起公益诉讼终入法

2014年10月20日至23日,党的十八届四中全会在北京召开,首次专题讨论依法治国,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”写进了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这是检察机关提起公益诉讼制度在我国赖以建立的顶层设计。

就在此次会议召开的当天,贵州一个偏僻小县金沙县的案件再次聚焦了国内司法界的目光。2014年9月,金沙县检察院发现四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司(下称佳乐公司)在修建某大厦过程中,欠缴了一年多的噪音排污费12.15万元。在金沙县环保局一再催促下,佳乐公司于10月13日缴纳了拖欠的费用。“排污费是收缴了,但执法的法律效果和社会效果却不尽如人意。”金沙县检察院认为佳乐公司拖延排污费近一年时间,已对国有财政资金造成了损害,但金沙县环保局并没有给予该公司任何处罚。

2014年10月20日,金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将县环保局诉至仁怀市法院,请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。这是我国首起由检察机关提起的行政公益诉讼。金沙县检察院的亮剑行为引起了学术界和实务界又一轮大讨论。

作为全国政协委员,我多次在两会上提交相关提案,2008年提交了《关于诉权入宪、强化对公民诉权保障的提案》(其中建议之一为“诉权入宪也是确立公益诉讼的需要”)、2012年提交了《关于修改行政诉讼法、规定行政公益诉讼制度的提案》、2019年提交了《关于建立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金的提案》等,并多次接受媒体采访,为构建和完善我国检察机关提起公益诉讼制度尽了绵薄之力。

2015年7月1日,我国开始了检察机关提起公益诉讼的试点工作。2017年6月27日,全国人大常委会修改了民事诉讼法,其中第55条规定,“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼”,检察机关提起公益诉讼制度正式入法。

(汤维建系全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授)