全面预算绩效管理关键在“削足适履”

石文先

2018-10-11期03版

中共中央国务院近日下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),指出这一顶层设计旨在破解当前预算绩效管理存在的突出问题,以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。

从2014年9月,国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》,到今年《意见》的下发,十八届三中全会确立的国家财税体制改革力度正在不断加大。而从内容的深度及覆盖广度,《意见》可看作是前者的全面升级版,说明加快构建现代国家财政体系的重要性以及全面提升国家治理能力的紧迫性。

就内容而言,《意见》至少体现了三大亮点,可谓抓住了“预算”的“牛鼻子”。

亮点一,体现了“铁决心”。《意见》首先明确了预算绩效的管理责任主体。地方各级政府和各部门、各单位,成为预算绩效管理的责任主体。项目责任人,对项目预算绩效负责,对重大项目责任人实行绩效终身责任追究制。再者,《意见》引入了预算绩效管理外部审查监督机制。人大、审计外部监督机制、外部监督力量的刚性介入,既有利于避免政府“自我监督”的“灯下黑”,又为监督机制构建起了完整闭环。考核也被纳入政绩考核体系,绩效管理考核结果将作为各级政府绩效和干部政绩考核指标,作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。无论从考核主体的确认,还是到内外监督体系的构建,《意见》中明确的这些内容,都体现了中央对预算绩效管理的“铁手腕”和“铁决心”。

亮点二,体现了“全维度”。《意见》提出要从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理全面实施。全方位预算绩效管理格局,提出既要实施政府预算、部门和单位预算绩效管理,又要对政府政策和投资项目实施绩效管理,这充分体现了预算绩效管理的“全覆盖”。全过程、全覆盖预算绩效管理格局中,提出各级政府和政府部门收支预算全面纳入绩效管理,实行全周期跟踪问效。动态评价调整机制的建立,将有力推动财政资源配置效率,增强财政可持续性。绩效理念和方法的深度融入预算编制、执行、监督全过程,也将构建起事前、事中、事后绩效管理的闭环系统,同时充分体现到预算绩效管理的全过程。

亮点三,体现了“重评价”。财政资金管理是国家治理能力高低的重要体现。尤其在当前国际经济形势高度复杂,国内经济增长压力不断加大的宏观经济背景下,每一分财政资金的取舍与流向都具有重大意义。财政资金综合效益最大化,光靠“算”显然难以实现。只有为预算配上合适的“马辔”,财政资金才不会成为“脱缰的野马”。“马辔”编织是一项高度科学系统工程,必须依托、依靠专门的评价机构。《意见》关于“引入第三方机构参与绩效评价”的表述,为规范透明、标准科学、约束有力的预算绩效评价体系构建奠定了基础。

好政策还须真落实。在我国从全面预算管理走向全面预算绩效管理的国家财税体制改革关键变革期,抓住了“预算管理”的“牛鼻子”,但要真落实,去除长期阻碍财税体制改革发展的藩篱,更重要的是政府“心态”的转变。

要从“大全”向“强精”心态转变。弱绩效管理时代,政府大多通过人员扩张,来实现相应事权的匹配。但这种扩张通常意味着工作效率的降低和惰政的产生。进入全面绩效管理时代,政府必须通过人员效率的提升,实现由“大而全”向“强而精”的转变。

要从“无限”向“有限”转变。弱绩效管理时代,政府习惯了财政权力的无边界化,不但降低了财政资金使用效率、容易滋生腐败恶行,也刺激着政府对资金的支配欲望,为地方债务风险埋下隐患。走向全面绩效管理时代,政府必须回归管理本位,着力于社会公共服务能力和水平的提升。

要从“无畏”向“有畏”转变。在“花钱必有责,失职必追责”的全面预算绩效管理时代,政府原来的“花钱”冲动会得到极大遏制。同时,终生追责制度的建立,必然导致政府集体、公务人员个人对财政资金使用的收敛,从而在财政资金的支配使用上实现法律意义上的敬畏。

如果说政府是“足”,市场是“履”,以往因软约束而膨胀的“足”,在全面预算绩效管理时代,显然必须大力“瘦身”,主动紧随“履”的变化。而政府只有用“削足适履”之志,行“量体裁衣”之果,财政资金才会“好钢用在刀刃上”,全面绩效管理才会得到根本保障。

(作者系全国政协委员、中审众环会计师事务所首席合伙人)